Emendas impositivas e orçamento secreto estão na mira de programa de Lula

Reeleito, Lula propõe enfrentar mecanismo criado no governo Bolsonaro, que possibilitou desvios e e sequestrou um quinto do orçamento público

Motivo de atritos a partir do Legislativo com o Executivo e o Judiciário por seu caráter afrontoso ao papel de cada poder, as emendas parlamentares poderão ser enfrentadas de maneira mais incisiva num próximo mandato de Luiz Inácio Lula da Silva. É o que indica o programa de governo entregue ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

O documento, protocolado no último sábado (8), propõe como primeira diretriz programática fortalecer a democracia e a participação social e modernizar o Estado.

Desdobrando esse eixo, diz que “uma das dimensões importantes de fortalecimento de nossa democracia é a relação entre os poderes da República e entre os entes da Federação. Nosso compromisso é manter diálogo permanente, respeitoso e construtivo em torno dos interesses nacionais”.

Adiante, acrescenta a proposta de “enfrentar uma grave distorção na elaboração e gestão do orçamento federal – o atual sistema de emendas parlamentares. No orçamento de 2026, as emendas somaram R$ 50 bilhões, consumindo aproximadamente um quinto dos recursos discricionários do Poder Executivo”.

Além do aspecto administrativo e financeiro, o documento aponta que as emendas impositivas e o orçamento secreto “são práticas que mudaram as relações entre o Executivo e o Legislativo, sequestram o orçamento público, dispersam os recursos e reduzem a eficiência alocativa”.

Essas práticas, reforça, “se reproduzem nas assembleias legislativas e câmaras municipais por todo o Brasil, dificultando a renovação do Legislativo. É preciso que o tema das emendas parlamentares seja debatido com a sociedade”.

O programa também recorda que na tentativa de se reeleger, Jair Bolsonaro (PL) “dilapidou os cofres públicos, deu calote em precatórios e armou uma bomba fiscal para estados e municípios com a desoneração artificial de combustíveis. Além disso, delegou parte expressiva do orçamento discricionário da União ao chamado orçamento secreto”.

Com isso, o ex-presidente praticamente abriu mão de governar, entregando a missão à sua base e ao Centrão e destapando uma caixa de Pandora difícil de ser fechada, que subverte os princípios republicanos e dificulta a atuação do Executivo e o investimento em políticas públicas.

Subversão de princípios constitucionais

Conforme a divisão entre os poderes estabelecida na Constituição de 1988, o Executivo propõe o orçamento e sua execução deve passar pelo consentimento do Congresso. As emendas parlamentares são dispositivos legais que asseguram aos deputados e senadores o direcionamento de fatias do orçamento para obras e projetos em seus estados ou bases.

No entanto, nos últimos anos, a forma como as emendas foram instrumentalizadas desequilibrou o sistema presidencialista de coalizão, vigente no País desde a redemocratização.

Tudo isso começou em 2015, mas se aprofundou a partir de 2019, com a chegada de Jair Bolsonaro e da extrema direita ao poder central. Naquele ano, foi aprovada a Emenda Constitucional 86/15, que tornou impositiva a execução das emendas parlamentares individuais. Ou seja, o Poder Executivo perdeu a discricionariedade para pagar ou não as emendas individuais, obrigando o governo a repassar os valores indicados por deputados e senadores.

O dispositivo se tornou ainda mais problemático a partir de 2019, quando passou a ser adotado o formato de emendas de relator (conhecidas como “orçamento secreto”), resultante da articulação de parlamentares da base de Bolsonaro e do Centrão, com a benção do então presidente da República.

A manobra consentida por Bolsonaro — que antes pregara o fim “toma lá, dá cá” na política — ampliou sua base e o blindou contra pedidos de impeachment, que cresceram com a gestão homicida da pandemia.

Dos 158 pedidos de afastamento do presidente feitos ao longo do seu mandato, 66 foram apresentados quando a Câmara era presidida por Rodrigo Maia, então deputado pelo DEM do Rio de Janeiro. Os demais chegaram já sob a presidência de Arthur Lira (PP-AL), que assumiu em fevereiro de 2021. Nenhum dos pedidos foi adiante, mostrando que a aposta de Bolsonaro no velho fisiologismo da direita surtiu o efeito esperado.

No pós-Bolsonaro, coube ao presidente Lula arcar com os efeitos colaterais danosos do orçamento secreto. Devido ao mecanismo, o governo ficou mais engessado para investir em políticas públicas, além de ter de negociar em termos desproporcionais com o Congresso. Ao mesmo tempo, as emendas abriram imensos flancos de desvios de verbas e corrupção.

Em 2022, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou como inconstitucionais as emendas de relator. Mas, outros tipos de emenda seguem sendo alvo de medidas da Corte, entre elas as de comissão e as “emendas Pix” (repasses diretos de verbas feitos por um parlamentar específico para prefeituras e governos estaduais). Dados do portal Siga Brasil, do Senado, indicam o crescimento de 6.687% somente das emendas de comissão desde que o orçamento secreto foi extinto.

O ministro Flávio Dino vem atuando na relatoria da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854, que acompanha as medidas destinadas a aperfeiçoar a transparência e a rastreabilidade das emendas parlamentares. Sua atuação abriu novas crises entre o Congresso e o Judiciário.

Dentre as medidas mais recentes tomadas por Dino está a determinação para que a Polícia Federal apure possíveis crimes e irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) na execução de transferências especiais (“emendas Pix”) entre 2020 e 2024.

Mais recentemente, Lula intensificou a críticas às emendas, que seguem sendo popularmente conhecidas como “orçamento secreto”. Em fala feita durante aniversário do PT, o presidente sintetizou o descalabro que elas representam: “O orçamento secreto foi um sequestro do orçamento do Executivo para que os deputados e senadores tivessem liberdade de utilizar a mesma quantidade de dinheiro que sobra para o governo federal. Neste ano são quase R$ 60 bilhões. Se vocês acham que isso é normal, tudo bem. Para mim, não é normal”.